Circulaire n° 1487 du 18 novembre 1982 relative à l'application du décret n° 82-447 du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique
(JO Lois
et décrets du 09 février 1983 page 1593)
-
Le ministre
délégué auprès du Premier ministre,
chargé de la fonction publique et
des réformes administratives
à
Mesdames et Messieurs les
ministres et secrétaires d'Etat
Objet : Application du décret n°82-447 du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique
Après la
libération du territoire national, à laquelle les organisations syndicales
avaient pris leur part, l'article 6 de la loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946,
dont les termes ont été confirmés par l'article 14 de l'ordonnance n° 59-244 du
4 février 1959, a reconnu le droit syndical aux agents de l'Etat tandis que la
Constitution du 27 octobre 1946 posait, dans son Préambule, le principe que nul
ne peut être inquiété en raison de son affiliation ou de sa non-appartenance à
un syndicat.
Toutefois, la reconnaissance du droit syndical n'a pas été
accompagnée de dispositions réglementaires concrètes concernant son exercice.
Tout au long du quart de siecle suivant, ce problème a reçu des solutions
diverses dans les ministères et administrations. C'est le mouvement de mai-juin
1968 qui a conduit à l'engagement gouvernemental d'établir les règles de
l'exercice du droit syndical, concrétisé deux ans plus tard dans l'instruction
du 14 septembre 1970 et dans les circulaires ministérielles d'application.
Ces dispositions avaient le mérite de consacrer dans des textes des
pratiques non écrites, de les codifier pour l'ensemble de la fonction publique
et d'établir dans les divers domaines de l'exercice du droit syndical une série
de droits nouveaux. Cependant, elles étaient marquées, dès leur élaboration, par
des conceptions étroites et limitatives, déjà dépassées, de la réalité du
syndicalisme de la fonction publique. De plus, les gouvernements successifs ont
toléré ou encouragé les interprétations restrictives de ces textes, qui ont été
cependant complétés par les circulaires du 17 juin 1976 et du 3 mars 1980.
Quoi qu'il en soit, le Conseil d'Etat leur a dénié toute valeur
réglementaire.
Les problèmes de l'exercice effectif du droit syndical et
de l'élaboration d'un décret permettant de lui donner tout à la fois une base
juridique indiscutable et un champ plus large étaient donc posés.
Dans
cet esprit, une double démarche a été engagée:
- d'une part, la
circulaire n° 1579/S.G. du 12 août 1981 a recommandé d'accorder, sous réserve
des nécessités du service, des autorisations spéciales d'absence aux
représentants syndicaux dûment mandatés pour prendre part aux activités
institutionnelles des syndicats locaux et d'appliquer sans esprit restrictif
l'instruction du 14 septembre 1970.
La circulaire FP n° 1438 du 26
novembre 1981 a permis que des autorisations d'absence puissent être accordées
jusqu'au 31 décembre au-delà des limites annuelles fixées par l'instruction du
14 septembre 1970, en vue de permettre aux organisations syndicales de faire
face aux impératifs fortement accrus de la concertation.
- d'autre part,
un groupe de travail a été constitué en septembre 1981 avec les organisations
syndicales pour examiner la refonte du droit syndical dans la fonction publique.
Le Conseil supérieur de la fonction publique a été saisi, dans sa session du 22
décembre 1981, d'un projet de décret qui a été, après avis du Conseil d'Etat,
signé par le Président de la République le 28 mai 1982.
Le Gouvernement
a, en effet, la volonté de rénover et d'accroître les droits des agents de
l'Etat car il considère qu'un fonctionnaire doit être libre et responsable pour
être réellement efficace dans l'accomplissement des tâches qui lui sont
confiées. Il entend, par conséquent, étendre les droits syndicaux de ces agents
tout en poursuivant parallèlement l'amélioration de la qualité des prestations
fournies aux usagers des services publics.
Tel est l'objet du décret n°
82-447 du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction
publique.
Les dispositions de ce décret ont rendue nécessaire une
modification des articles 1er et 5 du décret n° 59-309 du 14 février 1959
relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires et à
certaines modalités de cessation définitive de fonctions ainsi que de l'article
3, 2°, du décret n° 59-310 du 14 février 1959 relatif aux conditions d'aptitude
physique pour l'admission aux emplois publics, à l'organisation des comités
médicaux et au régime des congés des fonctionnaires. Tel est l'objet des décrets
n°s 82-448 et 82-449 du 28 mai 1982.
La présente circulaire examinera
successivement:
· le champ d'application du décret n° 82-447;
les conditions d'exercice des droits syndicaux;
la situation des
représentants syndicaux;
le problème de l'appréciation de la
représentativité syndicale.
I.- CHAMP D'APPLICATION DU DECRET N° 82-447
Les
dispositions du décret n° 82-447 concernent tous les fonctionnaires régis par
l'ordonnance n° 59-244 du 4 février 1959 et tous les agents non titulaires
(stagiaires, auxiliaires, contractuels, vacataires) employés dans les
administrations centrales de l'Etat, les services extérieurs qui en dépendent et
les établissements publics de l'Etat ne présentant pas un caractère industriel
et commercial (art. 1er du décret n° 82-447). Elles concernent également les
ouvriers des établissements industriels de l'Etat. Les modalités de l'exercice
du droit syndical par les fonctionnaires français à l'étranger feront l'objet
d'une circulaire particulière.
Le décret n° 82-447 précise, dans son
article 21, qu'il n'entrera en vigueur qu'à compter du 1er janvier 1983.
Toutefois, en ce qui concerne le ministère de l'éducation nationale et
le personnel enseignant du ministère de l'agriculture, les dispositions
relatives aux décharges ministérielles d'activité de service sont entrées
progressivement en vigueur dès le début de l'année scolaire 1982-1983. Ces
dispositions s'appliqueront intégralement à partir du début de l'année scolaire
1983-1984.
Par ailleurs, en ce qui concerne tous les départements
ministèriels, les dispositions du décret dont la mise en oeuvre ne se heurte pas
à d'importantes difficultés matérielles peuvent d'ores et déjà entrer en
vigueur.
Toutes les autres modalités de l'activité syndicale dans la
fonction publique demeureront régies, jusqu'au 1er janvier 1983, par
l'instruction du Premier ministre du 14 septembre 1970, complétée par la
circulaire n° 1406 du secrétaire d'Etat auprès du Premier ministre du 3 mars
1980 et par la circulaire n° 1579/S.G. du Premier ministre du 12 août 1981.
II. -
CONDITIONS D'EXERCICE DES DROITS SYNDICAUX
A. - Locaux syndicaux.
(Art. 3 du décret n° 82-447.)
Lorsque les
effectifs du personnel d'un service ou d'un groupe de services implantés dans un
bâtiment administratif commun sont égaux ou supérieurs à cinquante agents,
l'administration doit mettre à la disposition des organisations syndicales les
plus représentatives ayant une section syndicale un local common à ces
différentes organisations. Les modalités d'utilisation de ce local commun sont
fixées par accord entre les organisations syndicales concernées et, à défaut
d'un tel accord, par l'autorité administrative gestionnaire du local.
Dans toute la mesure du possible, l'administration met un local distinct
à la disposition de chacune des organisations syndicales les plus
représentatives ayant une section syndicale.
Cette attribution de locaux
distincts est de droit lorsque les effectifs du personnel d'un service ou d'un
groupe de services implantés dans un bâtiment administratif commun sont
supérieurs à 500 agents. Dans un tel cas, s'il existe dans le service ou le
groupe de services plusieurs syndicats représentatifs affiliés à une même
fédération ou confédération, ils se voient attribuer un même local.
La
notion de bâtiment administratif commun s'entend soit d'un immeuble abritant
plusieurs services relevant ou non de ministères distincts, soit d'immeubles
situés à proximité immédiate les uns des autres et dans les lesquels sont
implantés des services relevant ou non de ministères distincts.
Les
locaux mis à la disposition des organisations syndicales les plus
représentatives doivent normalement être situés dans l'enceinte des bâtiments
administratifs. Lors de la construction de nouveaux bâtiments administratifs ou
lors de l'aménagement de bâtiments administratifs existant, il conviendra donc
de veiller à ce que soit prévue l'existence de locaux affectés aux organisations
syndicales les plus représentatives. En cas d'impossibilité de trouver des
locaux dans l'enceinte des bâtiments administratifs, ou dans l'hypothèse
exceptionnelle où les missions du service public empêchent que ces locaux soient
situés dans cette enceinte, l'administration doit mettre à la disposition des
organisations syndicales les plus représentatives des locaux situés en dehors de
l'enceinte des bâtiments administratifs. Si l'administration loue de tels
locaux, elle supporte les frais afférents à leur location. Le choix de ces
locaux est effectué après concertation avec les organisations syndicales
concernées. Il est souhaitable qu'ils soient situés le plus près possible du
lieu de travail des agents.
Les locaux ainsi mis à la disposition des
organisations syndicales les plus représentatives doivent convenir à l'exercice
de la mission syndicale. Ils comprendront dans tous les cas le mobilier
nécessaire, une machine à dactylographier et un poste téléphonique.
L'administration doit prendre en charge le coût de l'abonnement du poste
téléphonique. Les conditions dans lesquelles elle prend en charge, dans la
limite des credits disponibles, le coût des communications sont définies par
l'administration après concertation avec les organisations syndicales
concernées.
De même, la concertation entre l'administration et les
organisations syndicales les plus représentatives doit permettre de définir les
conditions dans lesquelles ces organisations peuvent avoir accès, dans la limite
des crédits disponibles, aux moyens de reproduction de l'administration, ou
obtenir le concours de l'administration pour l'acheminement de leur
correspondance.
L'administration doit laisser accéder aux locaux mis à
la disposition des organisations syndicales les plus représentatives les agents
en activité dans le département ministériel concerné.
B. -
Réunions syndicales.
(art. 4 à 7 du décret n° 82-447.)
Toute
organisation syndicale régie par le livre quatrième du code du travail peut
tenir des réunions statutaires à l'intérieur des bâtiments administratifs en
dehors des horaires de service. Elle peut également tenir des réunions
statutaires à l'intérieur des bâtiments administratifs durant les heures de
service mais, dans ce cas, seuls des agents n'étant pas en service ou des agents
bénéficiant d'une autorisation spéciale d'absence en vertu des articles 13 ou 14
du décret n° 82-447 peuvent y assister (art. 4 du décret n° 82-447).
De
même, toute organisation syndicale peut tenir des réunions d'information à
l'intérieur des bâtiments administratifs en dehors des horaires de service. Elle
peut également tenir des réunions d'information à l'intérieur des bâtiments
administratifs durant les heures de service mais, dans ce cas, seuls les agents
qui ne sont pas en service peuvent y assister (art. 4 du décret n° 82-447).
En outre, les organisations syndicales les plus représentatives sont
autorisées à tenir, pendant les heures de service, une réunion mensuelle
d'information (art. 5 du décret n° 82-447). Chaque agent a le droit de
participer, à son choix et sans perte de traitement, à l'une de ces réunions
mensuelles d'information. La durée de chaque réunion mensuelle d'information ne
peut pas excéder une heure.
Les dispositions de cet article 5 doivent
être comprises comme signifiant que chaque agent doit avoir, chaque mois, la
possibilité d'assister pendant ses heures de service, s'il le désire, à une
réunion d'information syndicale d'une durée d'une heure. Ce principe conduit,
dans les services dont tous les agents n'ont pas les mêmes horaires de travail
(exemple du ministère des P.T.T. dont les agents de certains services
travaillent par brigades), à ce que la même organisation syndicale puisse être
autorisée à tenir plusieurs réunions d'information d'une heure au cours d'un
même mois, à savoir autant de réunions que de types de régime de travail.
Par ailleurs, une interprétation stricte des dispositions de l'article 5
du décret n° 82-447 aboutirait, en fait, à les rendre totalement inapplicables
dans les services, notamment extérieurs, dont les agents sont très disséminés.
Aussi convient-il d'interpréter avec souplesse ces dispositions et d'admettre,
dans une telle hypothèse, et sous réserve des nécessités du service, qu'une
organisation syndicale puisse regrouper plusieurs heures mensuelles
d'information afin de tenir une réunion d'information destinée aux agents du
service employés dans un secteur géographique déterminé, voire sur l'ensemble du
territoire national. Il est hautement souhaitable qu'un tel regroupement ne
puisse pas aboutir à tenir des réunions de plus de trois heures par trimestre.
Par ailleurs, la tenue des réunions résultant d'un regroupement ne devra pas
aboutir à ce que les autorisations spéciales d'absence accordées aux agents
désirant assister à ces réunions excèdent douze heures par année civile, délais
de route non compris. Ces réunions se dérouleront dans l'un des bâtiments du
services concerné.
D'autre part, si une réunion mensuelle d'information
est organisée, en application de l'article 5, pendant la dernière heure de
service de la journée, elle peut se prolonger au-delà de la fin du service en
application de l'article 4.
Chaque réunion syndicale d'information tenue
en application de l'article 4 ou de l'article 5 du décret n° 82-447 ne peut
s'adresser qu'aux personnels appartenant au service dans lequel la réunion est
organisée. Dans le cas où plusieurs services relevant ou non de ministères
distincts sont implantés dans un bâtiment administratif commun, au sens où
l'entend l'article 3 de ce décret, les réunions d'information peuvent s'adresser
aux personnels appartenant à l'ensemble de ces services. Une réunion
d'information doit être considérée comme syndicale dès lors que la demande
tendant à obtenir l'autorisation de l'organiser émane d'une organisation
syndicale, s'il s'agit d'une réunion d'information organisée en vertu de
l'article 4 du décret n° 82-447, ou d'une organisation syndicale appartenant à
la catégorie des plus représentatives, s'il s'agit d'une réunion d'information
organisée en vertu de l'article 5 de ce décret. Un chef de service ne saurait en
aucun cas interdire la tenue d'une réunion d'information pour un motif tiré de
l'ordre du jour de cette réunion.
Les organisations syndicales qui
souhaitent organiser des réunions statutaires ou des réunions d'information dans
l'enceinte d'un bâtiment administratif doivent adresser une demande
d'autorisation au responsable de ce bâtiment au moins une semaine avant la date
de chaque réunion.
Toutefois, il pourra être fait droit à des demandes
présentées dans un délai plus court pour les réunions statutaires prévues à
l'article 4 du décret n° 82-447 dans la mesure où elles concernent un nombre
limité d'agents et ne sont pas, dès lors, susceptibles d'interfèrer avec le
fonctionnement normal du service.
Les réunions syndicales prévues par
les articles 4 et 5 du décret n° 82-447, qu'elles soient statutaires ou
d'information, ne doivent pas porter atteinte au bon fonctionnement du service
ou entraîner une réduction de la durée d'ouverture de ce service aux usagers. La
concertation entre l'administration et les organisations syndicales doit
permettre de définir les conditions dans lesquelles ces organisations pourront
mettre en oeuvre leur droit à tenir des réunions sans que le fonctionnement du
service soit gravement perturbé et que la durée d'ouverture de ce service aux
usagers soit réduite).
Tout représentant syndical mandaté à cet effet
par une organisation syndicale a libre accès aux réunions tenues par cette
organisation à l'intérieur des bâtiments administratifs, même s'il n'appartient
pas au service dans lequel une réunion se tient. La venue de ce représentant
n'est pas subordonnée à une autorisation préalable du chef de service, qui doit
simplement en être informé avant le début de la réunion. Toutefois, dans les
services extérieurs de l'administration pénitentiaire, seuls les représentants
syndicaux appartenant eux-mêmes aux corps de l'administration pénitentiaire
pourront accéder aux réunions syndicales organisées dans l'enceinte des
établissements pénitiaires. En effet, l'accès à un établissement pénitentiaire
est strictement réglementé et il ne saurait être question, pour d'évidentes
raisons de sécurité, de méconnaître cette réglementation à l'occasion des
réunions syndicales.
C. -
Affichage des documents d'origine syndicale
(Art. 8 du décret n°
82-447.)
Des panneaux
réservés à l'affichage syndical doivent être installés dans chaque bâtiment
administratif, le cas échéant par service si des services différents sont
groupés dans un même immeuble. Ces, panneaux doivent être placés dans des locaux
(salles, couloirs, escaliers...) facilement accessibles au personnel, à
l'exception des locaux qui sont spécialement affectés à l'accueil du public. Ils
doivent être de dimensions suffisantes et dotés de portes vitrées ou grillagées
et munies de serrures.
En ce qui concerne la teneur des documents
affichés sur ces panneaux, l'instruction du 14 septembre 1970 employait
l'expression d'«informations de nature syndicale». Cette expression a amené les
responsables de certaines administrations à s'opposer à l'affichage de certains
documents d'origine syndicale en invoquant le caractère plus politique que
professionnel des documents concernés. Etant donné qu'il est impossible de faire
nettement le partage entre ce qui serait purement professionnel et les autres
informations diffusées, le décret n° 82-447 a substitué à la notion
«d'informations de nature syndicale» celle de «documents d'origine syndicale».
Tout document doit donc pouvoir être affiché dès lors qu'il émane d'une
organisation syndicale. Le chef de service, s'il doit être informé de la nature
et de la teneur du document affiché, n'est pas autorisé à s'opposer à son
affichage, hormis le cas où ce document contrevient manifestement aux
dispositions législatives relatives à la diffamation et aux injures publiques.
D. -
Distribution de documents d'origine syndicale.
(Art. 9 du décret n°
82-447.)
Tout document, dès lors qu'il émane d'une organisation syndicale, peut être distribué dans l'enceinte des bâtiments administratifs, à la triple condition que cette distribution ne concerne que les agents du service, qu'elle se déroule en dehors des locaux ouverts au public et qu'elle ne porte pas atteinte au bon fonctionnement du service. Si une telle distribution a lieu pendant les heures de service, elle ne peut être assurée que par des agents qui ne sont pas en service ou qui bénéficient d'une décharge d'activité de service en application de l'article 16 du décret n° 82-447.
E. -
Collecte des cotisations syndicales.
(Art. 10 du décret n° 82-447.)
Les
cotisations syndicales peuvent être collectées dans l'enceinte des bâtiments
administratifs à la double condition que cette collecte se déroule en dehors des
locaux ouverts au public et qu'elle ne porte pas atteinte au bon fonctionnement
du service. Si une telle collecte a lieu pendant les heures de service, elle ne
peut être assurée que par des agents qui ne sont pas en service ou qui
bénéficient d'une décharge d'activité de service en application de l'article 16
du décret n° 82-447.
-
III. - SITUATION DES REPRESENTANTS SYNDICAUX
Le
développement normal de l'activité des organisations syndicales impose que les
représentants syndicaux ne puissent faire l'objet de discrimination en raison de
leur activité syndicale, sur quelque plan ou sous quelque forme que ce soit et,
en particulier, au plan du déroulement de leur carrière.
Par ailleurs,
il est indispensable que les représentants syndicaux disposent d'un temps
suffisant pour remplir leur mission. Les facilités dont ils sont susceptibles de
bénéficier revêtent la forme soit d'un détachement, soit d'autorisations
spéciales d'absence, soit de décharges d'activité de service.
A. - Détachement pour l'exercice d'un mandat syndical.
Aux termes
de l'article 5 du décret n° 59-309 du 14 février 1959 modifié, le détachement
était de droit pour l'exercice d'un mandat dans les organismes directeurs des
syndicats, des fédérations de syndicats et des confédérations de syndicats
consitués à l'échelon national. S'agissant de l'exercice d'un mandat dans les
organismes directeurs syndicaux non visés par l'article 5, le détachement ne
pouvait être prononcé que lorsque le mandat comportait des obligations empêchant
l'exercice normal de sa fonction administrative par le fonctionnaire concerné
(art. 1er [6°] du décret n° 59-309).
Le décret n° 82-448 du 28 mai 1982
est venu modifier sur ce point les articles 1er et 5 du décret n° 59-309. Il est
désormais prévu que «le détachement pour l'exercice d'un mandat syndical est de
droit. Il est prononcé par arrêté du seul ministre dont relève le fonctionnaire
intéressé».
B. - Autorisations spéciales d'absence.
Les articles 12 à 15 du décret n° 82-447 sont consacrés aux autorisations spéciales d'absence pour activités sundicales.
1° Les autorisations spéciales d'absence de l'article 13:
L'article 13
du décret n° 82-447 a repris les dispositions de l'instruction du 14 septembre
1970, en ajoutant simplement les réunions des organismes directeurs des
organisations syndicales internationales à la liste des activités
institutionnelles syndicales énumérées par cette instruction.
Par
conséquent, tout représentant syndical dûment mandaté par l'organisation à
laquelle il appartient a le droit de s'absenter dix jours par an afin de
participer à des congrès de syndicats nationaux, de fédérations de syndicats ou
de conférations de syndicats. Ce crédit annuel est porté à vingt jours lorsqu'il
s'agit d'un représentant syndical appelé à prendre part aux congrès syndicaux
internationaux ou aux réunions des organismes directeurs des organisations
syndicales internationales, des syndicats nationaux, des confédérations de
syndicats, des fédérations de syndicats, des unions régionales de syndicats et
des unions départementales de syndicats.
Il convient de noter que la
définition des unions de syndicats est donnée aux articles L. 411-21 à L. 411-23
du code du travail. Selon ces articles, une union ne peut se constituer qu'entre
deux ou plusieurs syndicats. Les unions de sections syndicales ne sauraient donc
être considérées comme des unions de syndicats.
Je précise, d'autre
part, que, pour l'application de l'article 13 du décret n° 82-447, les unions de
fédérations de syndicats doivent être traitées de la même façon que les
fédérations de syndicats.
2° Les autorisations spéciales d'absence de l'article 14:
L'article 14
du décret n° 82-447 dispose que «des autorisations spéciales d'absence sont
également accordées, pour les besoins de l'activité syndicale ministérielle et
interministérielle, aux représentants syndicaux mandatés pour participer aux
congrès ou aux réunions statutaires d'organismes directeurs des organisations
syndicales d'un autre niveau que ceux indiqués à l'article 13.
Il s'agit
là d'une innovation par rapport à l'instruction du 14 septembre 1970.
L'octroi des autorisations spéciales d'absence de l'article 14 n'obéit
pas aux mêmes règles que l'octroi des autorisations spéciales d'absence de
l'article 13.
Dans un premier temps, un contingent global de journées
d'autorisations spéciales d'absence doit être, chaque année et dans chaque
département ministériel, déterminé en divisant par 1 000 le nombre total des
journées de travail accomplies au cours de l'année par l'ensemble des agents,
titutaires et non titulaires, qui exercent leur activité dans le département
ministériel concerné (services centraux, services extérieurs et établissements
publics de l'Etat ne présentant pas un caractère industriel et commercial placés
sous la tutelle de ce département). Les journées de travail accomplies par les
agents qui sont mis à la disposition de ce département ministériel doivent donc
être prises en considération, quelle que soit l'entité administrative dont
relèvent ces agents. Par contre, les agents que ce département met à la
disposition d'une autre entité administrative ne doivent pas être pris en
compte. Il n'est guère possible de connaître avec exactitude quel est le nombre
total des journées de travail accomplies au cours d'une année par l'ensemble des
agents employés dans un département ministériel. Aussi faut-il s'en tenir à une
solution simple et considérer d'une part, que chaque agent travaille en moyenne
240 jours par année civile et, d'autre part, que les effectifs à prendre en
considération sont les effectifs budgétaires. Dans chaque département
ministériel, le contingent global de journées d'autorisations spéciales
d'absence accordées en application de l'article 14 du décret n° 82-447 sera donc
calculé grâce à la formule suivante:
240 jours x effectifs budgétaires
(plus les agents mis à la disposition de ce département et les agents non
titulaires qui ne figurent pas dans les effectifs budgétaires et moins les
agents mis à disposition par ce département). / 1 000
Le contingent
global de journées d'autorisations spéciales d'absence ainsi déterminé est
ensuite reparti entre les organisations syndicales du département ministériel
compte tenu de leur représentativité. Pour l'appréciation de cette
représentativité, on se référera aux dispositions du paragraphe IV de la
présente circulaire.
Chaque organisation syndicale gère librement le
contingent de journées d'autorisations spéciales d'absence qui lui est alloué au
terme de cette répartition. Elle peut l'utiliser aussi bien pour les activités
institutionnelles des structures syndicales locales ministérielles que pour les
activités institutionnelles des structures syndicales locales
interministérielles. Elle peut notamment l'utiliser pour les activités
institutionnelles de ses sections locales ou départementales.
Toutefois,
par dérogation aux règles exposées dans les deux paragraphes précédents, une
concertation menée au niveau de chaque département ministériel peut aboutir à ce
que le contingent global de journées d'autorisations spéciales d'absence obtenu
en appliquant la règle du millième soit divisé en deux sous-contingents: un
premier sous-contingent consacré à l'attribution d'autorisations d'absence aux
fédérations syndicales ministérielles et interministérielles ainsi qu'aux
syndicats nationaux qui ne sont pas affiliés à l'une de ces fédérations; un
second sous-contingent consacré à l'attribution d'autorisations d'absence à
toutes les organisations syndicales du département ministériel, qu'elles soient
ou non affiliées à une fédération.
En outre, après concertation avec les
organisations syndicales intéressées, il est possible, dans un département
ministériel, de répartir le contingent global de journées d'autorisations
spéciales d'absence obtenu en appliquant la règle du millième (ou, si la
possibilité prévue au paragraphe précédent a été utilisée, le sous-contingent
consacré à toutes les organisations syndicales du département ministériel,
qu'elles soient ou non affiliées à une fédération) entre les différents services
du département et les différents établissements publics placés sous la tutelle
de ce département. Une telle répartition doit être effectuée en fonction des
effectifs employés dans ces services et établissements. Dans cette hypothèse, le
sous-contingent accordé à chaque service ou établissement est réparti entre les
organisations syndicales du service ou de l'établissement compte tenu de leur
influence respective au sein de ce service ou de cet établissement.
3° Problèmes communes aux autorisations spéciales d'absence de l'article 13 et de l'article 14:
Peut seule
être considérée comme congrès, pour l'application des articles 13 et 14 du
décret n° 82-447, une assemblée générale définie comme telle dans les statuts de
l'organisation considérée, ayant pour but d'appeler l'ensemble des membres à se
prononcer sur l'activité et l'orientation du syndicat, soit directement, soit
par l'intermédiaire de délégués spécialement mandatés à cet effet.
Doit
être considéré comme organisme directeur, pour l'application de ces articles 13
et 14, tout organisme qui est ainsi qualifié par les statuts de l'organisation
syndicale considérée.
Rappelons, à ce sujet, que le décret n° 82-447
proclame, dans son article 2, le principe selon lequel «les organisations
syndicales déterminent librement leurs structures dans le respect des
dispositions léigslatives et réglementaires en vigueur, à charge pour les
responsables de ces organisations d'informer l'administration».
Les
agents susceptibles d'obtenir une autorisation spéciale d'absence en application
de l'article 13 ou de l'article 14 du décret n° 82-447 devront avoir été
désignés conformément aux dispositions des statuts de leur organisation et
devront justifier du mandat dont ils auront été investis. Pour cela, ils devront
adresser leur demande d'autorisations d'absence, appuyée de la convocation,à
leur chef de service en principe au moins trois jours à l'avance. Il est
toutefois demandé à l'administration de faire preuve de bienveillance et
d'accepter d'examiner les demandes d'autorisations d'absence qui lui seraient
adressées moins de trois jours à l'avance. Il est recommandé aux chefs de
service de répondre dans les plus brefs délais aux demandes d'autorisation
d'absence qui leur sont adressées.
Etant donné qu'elles concernent des
activités institutionnelles syndicales d'un niveau différent, les autorisations
spéciales d'absence de l'article 13 et celles de l'article 14 peuvent se
cumuler. Un même agent peut donc bénéficier à la fois d'autorisations spéciales
d'absence en vertu de l'article 13 et d'autorisations spéciales d'absence en
vertu de l'article 14.
Les délais de route ne sont pas compris pour la
computation des durées d'autorisations spéciales d'absence résultant de
l'application des articles 13 et 14.
Signalons enfin que les
autorisations spéciales d'absence peuvent être fractionnées en demi-journées.
4° Les autorisations spéciales d'absence de l'article 15:
L'article 15
du décret n° 82-447 prévoit que des autorisations spéciales d'absence sont
accordées, sur simple présentation de leur convocation, aux représentants
syndicaux qui sont appelés à participer aux réunions organisées par
l'administration soit à son initiative, soit à la demande des organisations
syndicales.
Dans les mêmes conditions, des autorisations spéciales
d'absence sont accordées aux représentants syndicaux qui sont appelés à siéger:
- au conseil supérieur de la fonction publique;
- au sein des
commissions administratives paritaires;
-au sein des comités techniques
paritaires;
- au sein des comités économiques et sociaux régionaux;
- au sein des comités d'hygiène et de sécurité;
- au sein des
groupes de travail convoqués par une autorité administrative;
- au sein
des conseils d'administration des organismes sociaux ou mutualistes;
-
au sein des conseils d'administration des hôpitaux et des établissements
d'enseignement.
La durée de ces autorisations comprend:
- les
délais de route;
- la durée prévisible de la réunion;
- un temps
égal à la durée prévisible de la réunion qui est destiné à permettre aux
représentants syndicaux concernés de préparer les travaux des organismes
énumérés par l'article 15 et d'en assurer le compte rendu.
Les
autorisations spéciales d'absence accordées en application de l'article 15
peuvent se cumuler avec les autorisations spéciales d'absence accordées en
application de l'article 13 et de l'article 14.
-
C. - Décharges d'activité de service.
Les articles 16 à 19 du décret n° 82-447 traitent des décharges d'activité de service, qui correspondent, sous une nouvelle appellation, aux dispenses de service dont l'existence était prévue par l'instruction du 14 septembre 1970.
1° Notion de décharge d'activité de service:
Les
décharges d'activité de service peuvent être définies comme étant l'autorisation
donnée à un agent public d'exercer, pendant ses heures de service, une activité
syndicale au lieu et place de son activité administrative normale.
Les
décharges d'activité de service peuvent être totales ou partielles. Je vous
demande de veiller à ce que, lorsqu'un représentant syndical a été déchargé
partiellement de service, sa charge administrative soit allégée en proportion de
l'importance de la décharge dont il est bénéficiaire.
Les agents
déchargés partiellement de service peuvent également bénéficier des
autorisations spéciales d'absence prévues par les articles 13, 14 et 15 du
décret n° 82-447.
Les décharges d'activité de service ne modifient pas
la situation statutaire des fonctionnaires concernés. Ceux-ci demeurent en
position d'activité dans leur corps et continuent à bénéficier de toutes les
dispositions concernant cette position. Ils doivent notamment continuer à
toucher les indemnités liées au grade et à l'affectation qu'ils percevraient
avant d'être déchargés de service. S'agissant des indemnités liées à l'exercice
d'une fonction ou représentative de frais, cette question sera tranchée par une
décision spécifique. En attendant l'intervention de cette décision spécifique,
il est recommandé de maintenir les pratiques actuellement en vigueur dans ce
domaine.
Les droits en matière d'avancement d'un fonctionnaire déchargé
partiellement de service doivent être appréciés en fonction des tâches
administratives qu'il continue à assumer. Il va de soi que le fait qu'un
fonctionnaire soit déchargé partiellement de service pour activités syndicales
ne doit en aucun cas influencer l'appréciation portée sur sa manière de servir.
Les droits en matière d'avancement d'échelon et de grade d'un
fonctionnaire déchargé totalement de service doivent être appréciés, «durant la
période où l'intéressé demeure dans cette situation, par référence à ceux d'un
membre du même corps ayant à la date de l'octroi de la décharge d'activité une
situation équivalente à celle de l'intéressé et ayant bénéficié d'un avancement
moyen depuis cette date» (art. 19 du décret n° 82-447). Cette disposition doit
être interprétée comme signifiant que l'agent déchargé totalement de service
doit bénéficier, en matière d'avancement d'échelon, de réductions d'ancienneté
égales à la moyenne de celles dont ont bénéficié tous les agents du même corps
et du même grade que le sien demeurés en service.
Par ailleurs, l'agent
déchargé totalement de service peut être promu au grade supérieur lorsqu'il est
titulaire du grade inférieur depuis un temps égal à celui qui a été, en moyenne,
nécessaire aux agents de ce grade demeurés en service pour être promus.
Lorsque la décharge totale d'activité de service prend fin le
fonctionnaire concerné doit être affecté, dans les meilleurs délais, dans un
emploi correspondant à son grade. Le poste qui lui est alors assigné doit être
situé dans la résidence où il exerçait avant d'être déchargé totalement de
service ou, en cas d'impossibilité, dans la résidence la plus proche possible de
cette dernière.
2° Etendue des décharges d'activité de service:
L'instruction du 14 septembre 1970 laissait à chaque ministre le soin de
déterminer, en accord avec les organisations syndicales, les dispositions
applicables à son département en ce qui concerne l'octroi des dispenses de
service. Il en est résulté des situations qui sont très variables selon les
administrations.
Aussi le décret n° 82-447 met-il fin à cette disparité
en fixant, dans son article 1l, un certain nombre de règles destinées à présider
à l'octroi des décharges d'activité de service dans tous les départements
ministériels.
Selon l'article 16 du décret n° 82-447, la procédure
d'octroi des décharges d'activité de service comporte trois opérations
successives:
a) La première opération consiste à déterminer, chaque
année, selon un système de dégressivité par tranche, un contingent global de
décharges totales d'activité de service.
La détermination de ce
contingent global a normalement lieu dans chaque ministère (art. 16, 3e alinéa,
du décret n° 82-447).
Toutefois, un arrêté conjoint du ministre chargé
de la fonction publique, du ministère chargé du budget et des ministres
intéressés peut regrouper certains départements ministériels en vue de la
détermination du contingent global annuel de décharges d'activité de service
(art. 18 du décret n° 82-447).
Cette détermination doit obéir à quatre
grands principes:
1. Elle relève de la responsabilité de chaque ministre
(ou des ministres concernés, dans l'hypothèse visée à l'article 18 du décret n°
82-447).
2. Tous les agents, titulaires et non titulaires, qui exercent
leur activité dans le département ministériel concerné (services centraux,
services extérieurs et établissements publics de l'Etat ne présentant pas un
caractère industriel et commercial placés sous la tutelle de ce département)
doivent être pris en compte, y compris ceux mis à la disposition de ce
département, quelle que soit l'entité administrative dont ils relèvent. Par
contre, les agents que le département ministériel met à la disposition d'une
autre entité administrative ne doivent pas être pris en considération.
3. Cette détermination doit être effectuée à partir des effectifs
budgétaires. De ces effectifs budgétaires doivent être déduits les agents que le
département ministériel met à la disposition d'une autre entité administrative.
A ces effectifs budgétaires doivent, par contre, être ajoutés les agents non
titulaires qui ne figurent pas dans les effectifs budgétaires ainsi que les
agents qui sont mis à la disposition du département ministériel par une autre
entité administrative.
4. Les agents vacataires devront être
comptabilisés en Equivalent temps plein. Par contre, chaque agent travaillant à
temps partiel devra être comptabilisé comme un agent travaillant à temps
complet.
L'application du système de dégressivité par tranche institué
par l'article 16, premier alinéa, du décret n° 82-447 devrait conduire, par
exemple, à accorder un contingent global de 23 décharges totales de service dans
un département ministériel comptant 8 000 agents (8 000: 350 = 23), de 127
décharges totales de service dans un département ministériel comptant 46 000
agents (71 (25 000: 350 = 71) + 56 (21 000: 375 = 56) = 127) et de 376 décharges
totales de service dans un département ministériel comptant 148 000 agents (71
(25 000: 350 = 71) + 67 (25 000: 375 = 67) + 125 (50 000: 400 = 125) + 113 (48
000: 425 = 113) = 376).
La grille de calcul des décharges d'activité de
service figurant à l'article 16, premier alinéa, du décret n° 82-447 fera
l'objet d'un réexamen annuel, ainsi que je m'y suis engagé au cours de la
session du 22 décembre 1981 du Conseil supérieur de la fonction publique.
b) La seconde opération consiste à répartir le contingent global de
décharges totales d'activité de service déterminé au terme de la première
opération entre les organisations syndicales du département ministériel
considéré, compte tenu de leur représentativité (art. 16, 4e alinéa, du décret
n° 82-447). Pour l'appréciation de cette représentativité, on se référera aux
dispositions du paragraph IV de la présente circulaire.
c) Dans un
troisième temps, chaque organisation syndicale désigne, dans la limite du nombre
de décharges totales d'activité de service auquel elle a droit en application de
la seconde opération, les agents qu'elle entend voir bénéficier d'une décharge,
soit totale, soit partielle, d'activité de service. Chaque organisation
syndicale peut librement répartir les décharges de service qui lui sont allouées
entre ses structures ministérielles et ses structures interministérielles, ainsi
qu'entre ses structures centrales et ses structures locales (art. 16, 5e alinéa,
du décret n° 82-447).
Par dérogation aux règles exposées dans le b et le
c ci-dessus, une concertation menée au niveau de chaque département ministériel
peut aboutir à ce que le contingent global de décharges totales d'activité de
service calculé en application du a) soit divisé en deux sous-contingent: un
premier sous-contingent consacré à l'attribution de décharges aux fédérations
syndicales ministérielles et interministérielles ainsi qu'aux syndicats
nationaux qui ne sont pas affiliés à l'une de ces fédérations; un second
sous-contingent consacré à l'attribution de décharges à toutes les organisations
syndicales du département ministériel, qu'elles soient ou non affiliées à une
fédération.
En outre, après concertation avec les organisations
syndicales intéressées, il est possible, dans un département ministériel, de
répartir le contingent global de décharges totales d'activité de service calculé
en application du a (ou, si la possibilité prévue au paragraphe précédent a été
utilisée, le sous-contingent consacré à toutes les organisations syndicales du
département ministériel, qu'elles soient ou non affiliées à une fédération)
entre les différents services du département et les différents établissements
publics placés sous la tutelle de ce département. Une telle répartition doit
être effectuée en fonction des effectifs employés dans ces services et
établissements. Dans cette hypothèse, le sous-contingent accordé à chaque
service ou établissement est réparti entre les organisations syndicales du
service ou de l'établissement compte tenu de leur influence respective au sein
de ce service ou de cet établissement.
A ces décharges de service à
caractère ministériel, qui sont régies par les cinq premiers alinéas de
l'article 16 du décret n° 82-447, viendront s'ajouter un certain nombre de
décharges à caractère interministériel qui constituent une innovation par
rapport à l'instruction du 14 septembre 1970. Le dernier alinéa de l'article 16
du décret n° 82-447 dispose en effet que chaque fédération générale ou union
générale de fonctionnaires représentée au Conseil supérieur de la fonction
publique a droit à un nombre de décharges à caractère interministériel fixé,
compte tenu du nombre de sièges dont elle dispose à ce conseil, par un arrêté
conjoint du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du
budget. Cet arrêté interviendra après qu'aura été fixée, dans les délais prévus
par le décret n° 82-450 du 28 mai 1982 relatif au conseil supérieur de la
fonction publique, la composition du nouveau conseil supérieur.
3° Stagiaires et décharges d'activité de service:
J'attire votre attention sur le fait que, lorsqu'il s'agit de quelqu'un qui accède pour la première fois à l'administration ou de quelqu'un qui doit suivre les cours d'une école de formation, un stagiaire ne peut pas bénéficier d'un décharge, totale ou partielle, d'activité de service. Dans de tels cas, le stage préalable à la titularisation de l'agent doit en effet, pour constituer une épreuve valable, être accompli d'une manière assidue, et les diverses fonctions que l'autorité compétente peut être amenée à confier à un stagiaire doivent être effectivement assurées. Cette règle peut toutefois être assouplie dans le cas où la durée du stage est supérieure à un an.
D. - Autorisations spéciales d'absence, décharge d'activité de service et nécessités du service.
D'après
l'article 12 du décret n° 82-447, les autorisations spéciales d'absence dont
l'existence est prévue par les articles 13 et 14 de ce décret, afin de permettre
aux représentants syndicaux de prendre part aux congrès syndicaux ou aux
réunions des organismes directurs syndicaux, sont accordées «sous réserve des
nécessités du service». En revanche, une autorisation spéciale d'absence doit
être accordée de plein droit, sur simple présentation de sa convocation, à tout
représentant syndical qui est appelé à siéger au sein de l'un des organismes
énumérés par l'article 15 dudit décret.
Par ailleurs, l'article 16, 5e
alinéa, du décret n° 82-447 dispose que, «dans la mesure où la désignation d'un
agent se révèle incompatible avec la bonne marche de l'administration, le
ministre ou le chef de service invite l'organisation syndicale à porter son
choix sur un autre agent». La commission administrative paritaire compétente
doit être informée de cette décision et de ses motifs lors de sa réunion
suivante.
Le décret n° 82-447 s'est, en fait, borné à reprendre un
principe qui figurait déjà dans l'article 3 (2e) du décret n° 59-310 du 14
février 1959, en ce qui concerne les autorisations spéciales d'absence, et dans
l'instruction du 14 septembre 1970, en ce qui concerne les décharges d'activité
de service.
Une telle disposition n'a nullement pour objet de remettre
en cause l'indépendance des organisations syndicales en donnant à
l'administration le pouvoir, qui serait exorbitant, d'exercer un contrôle sur le
choix des dirigeants responsables de ces organisations. Elle a uniquement pour
but de garantir le bon fonctionnement des services publics.
Ainsi que je
l'ai indiqué dans l'introduction de la présente circulaire, le Gouvernement
entend, en effet, étendre les droits syndicaux des agents publics tout en
améliorant parallèlement la qualité du service rendu aux usagers des services
publics. Aussi lui est-il apparu nécessaire de laisser à l'administration la
possibilité de refuser d'accorder une autorisation spéciale d'absence ou de
demander à une organisation syndicale de porter son choix sur un agent autre que
celui désigné initialement par cette organisation pour bénéficier d'une décharge
d'activité de service, si jamais l'absence de cet agent était de nature à
perturber très gravement le fonctionnement du service.
En tout état de
cause, l'administration ne devra recourir, pour l'application des articles 13,
14 et 16 du décret n° 82-447, qu'exceptionnellement à la notion de «nécessité du
service».
E. - Protection des représentants syndicaux contre le risque d'accident de service.
La
protection contre le risque accident de service des agents titulaires ou non
titulaires qui bénéficient, au titre de leur activité syndicale, d'autorisations
spéciales d'absence, de décharges totales d'activité de service ou de décharges
partielles d'activité de service en application des dispositions du décret n°
82-447 est assurée dans les conditions définies par la circulaire FP n° 1245 du
17 juin 1976.
-
IV. - LE PROBLEME DE L'APPRECIATION DE LA REPRESENTATIVITE SYNDICALE
a)
L'appréciation de l'influence respective des organisations syndicales dans le
cadre de l'application des articles 14 et 16 du décret n° 82-447:
Le
contingent ministériel d'autorisations spéciales d'absence prévu par l'article
14 du décret n° 82-447 et le contingent ministériel de décharges d'activité de
service prévu par l'article 16, premier alinéa, dudit décret sont répartis entre
les organisations syndicales compte tenu de leur représentativité.
Pour
l'application de ces deux articles, l'influence respective des différentes
organisations syndicales doit être appréciée dans le cadre de l'ensemble du
département ministériel (services centraux, services extérieurs et
établissements publics ne présentant pas un caractère industriel et commercial
placés sous la tutelle de ce département) (1) et en prenant en considération la
totalité des agents titulaires (y compris les agents mis à la disposition du
département par une autre entité administrative) et des agents non titulaires
exerçant leur activité dans le département.
(1) Rappelons toutefois que
lorsque le contingent global d'autorisations spéciales d'absence ou de décharges
totales d'activité de service prévu par les articles 14 et 16 du décret n°
82-447 a été réparti entre les différents services d'un département ministériel
ou les différents établissements publics placés sous la tutelle de ce
département, le sous-contingent ainsi affecté à chaque service ou établissement
doit être à son tour réparti entre les organisations syndicales du service ou de
l'établissement considéré en fonction de leur influence respective appréciée au
niveau de ce service ou de cet établissement.
Les résultats des
élections aux commissions administratives paritaires permettent d'apprécier
l'influence respective des différentes organisations syndicales parmi les
fonctionnaires. Par résultats des élections aux commissions administratives
paritaires, il convient d'entendre le nombre moyen de voix tel qu'il est défini
par l'article 20, troisième alinéa du décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif
aux commissions administratives paritaires: «le nombre moyen de voix obtenu par
chaque liste s'obtient en divisant le nombre total de suffrages acquis par
chaque liste par le nombre de représentants titulaires et suppléants à élire
pour la représentation du corps considéré».
Par contre, les résultats
des élections aux commissions administratives paritaires ne permettent pas
d'apprécier l'influence des organisations syndicales parmi les agents non
titulaires et parmi les fonctionnaires mis à disposition.
Pour ce qui
est des agents non titulaires, certains d'entre eux sont dotés de commissions
consultatives paritaires ad hoc, instituées en dehors de l'ordonnance n° 59-244
du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires. Les résultats
enregistrés à l'occasion de l'élection de ces commissions consultatives
paritaires ad hoc doivent alors être pris en considération, pour l'appréciation
de l'influence des organisations syndicales en vue de l'application des articles
14 et 16 du décret n° 82-447, dans les mêmes conditions que les résultats des
élections aux commissions administratives paritaires des fonctionnaires. Mais il
se peut également que certains agents non titulaires ne soient pas dotés d'une
commission consultative ad hoc. Dans une telle hypothèse, deux cas doivent être
envisagés:
1° Si ces agents non titulaires sont peu nombreux par rapport
aux fonctionnaires en activité dans le département ministériel considéré, il n'y
a pas lieu de les prendre en considération pour apprécier l'influence respective
des différentes organisations syndicales. En raison de leur faible nombre, ils
ne sont pas, en effet, susceptibles de modifier l'influence respective des
différentes organisations syndicales telle qu'elle est révélée chez les
fonctionnaires par les élections aux commissions administratives paritaires.
2° Si le nombre des agents non titulaires n'est pas négligeable par
rapport à celui des fonctionnaires en activité dans le département ministériel
considéré, il y a lieu de les prendre en considération pour apprécier
l'influence respective des différentes organisations syndicales. Ils sont, en
effet, susceptibles de modifier l'influence respective des différentes
organisations syndicales telle qu'elle est révélée chez les fonctionnaires par
les élections aux commissions administratives paritaires. Il convient donc dans
ce cas de procéder à une consultation de ces agents non titulaires organisée
dans les mêmes conditions que celle prévue par le second alinéa de l'article 11
du décret n° 82-452 relatif au comités techniques paritaires.
Les
principes énoncés ci-dessus à propos des agents non titulaires sont aussi
applicables en ce qui concerne les fonctionnaires mis à la disposition du
département ministériel considéré, quelle que soit l'entité administrative dont
ils relèvent. Par conséquent, si les fonctionnaires ainsi mis à disposition sont
peu nombreux dans le département ministériel, il n'y a pas lieu de les prendre
en considération pour apprécier l'influence respective des différentes
organisations syndicales. Si au contraire, leur nombre n'est pas négligeable, il
y a lieu de les prendre en considération et il est donc nécessaire de les
consulter dans les conditions prévues au second alinéa de l'article 11 du décret
n° 82-452.
D'autres solutions que celles indiquées dans les quatre
paragraphes précédents peuvent toutefois être employées si elles permettent de
cerner plus facilement l'influence respective des différentes organisations
syndicales en vue de l'octroi des autorisations spéciales d'absence de l'article
14 et des décharges d'activité de service de l'article 16 du décret n° 82-447.
Tel est le cas du ministère de la défense où les comités d'hygiène et de
sécurité sont élus par l'ensemble des agents (titulaires, non titulaires,
ouvriers des établissements industriels de l'Etat), et où les résultats des
élections aux commissions d'avancement permettent de définir la représentativité
des organisations syndicales au sein des personnels ouvriers de la marine. Tel
est également le cas du ministère de la culture où il est procédé à une
consultation des personnels pour composer les comités techniques paritaires. Les
résultats des élections aux comités d'hygiène et de sécurité, dans le premier
cas, ou de la consultation des personnels dans le second cas, permettant de
connaître l'influence respective des différentes organisations syndicales dans
le cadre du département minitériel et peuvent donc être utilisés pour procéder à
la répartition entre ces organisations des autorisations spéciales d'absence de
l'article 14 et des décharges d'activité de service.
b) La notion
d'organisations syndicales les plus représentatives:
Deux articles du
décret n° 82-447 utilisent la notion d'organisations syndicales les plus
représentatives. C'est ainsi que l'article 3 prévoit que seules les
«organisations syndicales les plus représentatives dans l'établissement
considéré, ayant une section syndicale» peuvent bénéficier d'un local mis à leur
disposition par l'administration. De même, seules les organisations syndicales
les plus représentatives peuvent tenir la réunion mensuelle d'information
instituée par l'article 5.
Les problèmes que pose la question de savoir
si une organisation syndicale appartient à la catégorie des plus représentatives
revêtent un triple aspect:
- qui doit apprécier si une organisation
syndicale appartient à la catégorie des plus représentatives?
- à partir
de quels critères l'appartenance d'une organisation syndicale à la catégorie des
plus représentatives doit-elle être appréciée?
- dans quel cadre cette
appartenance d'une organisation syndicale à la catégorie des plus
représentatives doit-elle être appréciée?
En ce qui concerne le premier
point, il incombe au chef de service concerné d'apprécier, sous le contrôle du
juge administratif en cas de recours contentieux, si une organisation syndicale
appartient ou non à la catégorie des plus représentatives pour l'application des
articles 3 et 5 du décret n° 82-447.
En ce qui concerne le second point,
les critères permettant de déterminer si une organisation syndicale appartient
ou non à la catégorie des plus représentatives sont au nombre de cinq: les
effectifs, l'indépendance, les cotisations l'expérience et l'ancienneté du
syndicat, l'attitude patriotique pendant l'occupation (loi du 11 février 1950).
Les difficultés suscitées par l'application de ces critères sont tranchées par
les tribunaux. Trente-sept ans après la fin de la seconde guerre mondiale, la
jurisprudence n'a plus guère l'occasion d'employer le critère de l'attitude
patriotique pendant l'occupation. En outre, elle a enrichi le contenu de ces
critères en faisant appel à des notions telles que l'activité réelle ou
l'audience du syndicat. Les juges accordent notamment une très grande importance
à l'audience du syndicat, laquelle est révélée par les résultats des élections
professionnelles.
S'agissant de la fonction publique, les élections
professionnelles à prendre en considération sont essentiellement les élections
des représentants du personnel au sein des commissions administratives
paritaires. C'est le nombre moyen, tel qu'il est défini par le troisième alinéa
de l'article 20 du décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions
administratives paritaires, des voix obtenues par chaque organisation syndicale
à l'occasion des élections aux commissions administratives paritaires qui est le
critère essentiel permettant de décider si une organisation appartient ou non à
la catégorie des plus représentatives.
Dans la mesure toutefois où les
élections aux commissions administratives paritaires ne concernent que les seuls
fonctionnaires, les résultats enregistrés lors de ces élections doivent être
complétés par les résultats d'autres élections dans tous les cas où ces
résultats permettent de cerner avec plus de précision l'influence respective des
différentes organisations syndicales parmi les personnels, titulaires et non
titulaires, concernés: nombre de suffrages recueillis lors de l'élection des
représentants du personnel au sein des commissions consultatives dont sont
dotées certaines catégories d'agents non titulaires à statut; nombre de
suffrages recueillis lors de l'élection des membres du comité technique
paritaire si la procédure prévue par le premier alinéa de l'article 11 du décret
n° 82-452 du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires a été
utilisée; nombre de suffrages recueillis lors de la consultation du personnel
relative à la composition du comité technique paritaire si la procédure prévue
par le second alinéa de l'article 11 du décret n° 82-452 a été employée; nombre
de suffrages recueillis lors des élections aux comités d'hygiène et de sécurité
dans le cas des administrations qui, tel le ministère de la défense, sont dotées
de comités d'hygiène et de sécurité dont les représentants du personnel sont
élus; nombre de suffrages recueillis lors de l'élection des commissions
d'avancement des personnels ouvriers de la marine dans le cas du ministère de la
défense...
En ce qui concerne le troisième point, il convient, pour
l'application de l'article 3 et de l'article 5 du décret n° 82-447, de se situer
au niveau du service ou du groupe de services concerné pour apprécier si une
organisation syndicale appartient ou non à la catégorie des plus
représentatives. Par conséquent, un syndicat affilié à une fédération
représentative sur le plan national ne saurait bénéficier d'un local ou tenir
une réunion mensuelle d'information pendant les heures de service si, dans le
service ou le groupe de services concerné, il n'a pas recueilli de voix, ou n'a
recueilli qu'un très faible nombre de voix lors des élections professionnelles.
En revanche, un syndicat qui n'est pas affilié à une fédération représentative
sur le plan national doit bénéficier d'un local et être autorisé à tenir une
réunion mensuelle d'information pendant les heures de service s'il est
effectivement représentatif dans le service ou le groupe de services concerné.
L'instruction n° 10-383/S.G. du Premier ministre du 14 septembre 1970
relative à l'exercice des droits syndicaux dans la fonction publique,la
circulaire n° 1406 du secrétaire d'Etat auprès du Premier ministre du 3 mars
1980 et la circulaire n° 1579/S.G. du Premier ministre du 12 août 1981 seront
abrogées à compter du 1er janvier 1983.
Aux termes de l'article 17 du
décret n° 82-447, «lorsque l'application des règles énoncées à l'article 16 du
présent décret aboutit à l'octroi d'un nombre de décharges inférieur à celui
accordé en application des dispositions en vigueur dans certains ministères à la
date de publication du présent décret, un arrêté du ministre chargé de la
fonction publique, du ministre chargé du budget et du ou des ministres
intéressés, peut décider le maintien du nombre des décharges au niveau
antérieur». Il est évident que cet article 17 ne vise que le nombre global de
décharges de service attribuées au sein d'un département ministériel. Il ne
saurait valablement être invoqué par une organisation syndicale qui, ayant perdu
des voix lors des élections aux commissions administratives paritaires,
souhaiterait que le nombre des décharges dont elle bénéficie soit maintenu à son
niveau antérieur.
L'article 17 est le seul article du décret qui aborde
explicitement le problème des droits acquis.
Toutefois, en ce qui
concerne les autres dispositions du décret, il va de soi qu'il ne peut être
envisagé que leur entrée en vigueur puisse avoir pour effet de remettre en cause
les facilités obtenues, dans certains services, par les organisations syndicales
lorsque ces facilités sont d'ores et déjà importantes que celles résultant de
l'application du décret. No doivent toutefois pas être considérées comme des
«droits acquis» les facilités qui ont pu être accordées, au cours des derniers
mois, en application de la circulaire n° 1579/S.G. du 12 août 1981 et de la
circulaire n° FP/1438 du 26 novembre 1981 relative aux autorisations spéciales
d'absence pour la fin de l'année 1981.
Je tiens enfin à souligner que
les organisations syndicales constituent, vis-à-vis des pouvoirs publics, la
voie naturelle de représentation des personnels de l'Etat et que le Gouvernement
a le souci de développer, à tous les niveaux au sein des administrations, la
concertation entre les représentants de l'Etat et ceux de ces organisations.
Cette concertation doit se développer non seulement dans le cadre des
organes prévus par la loi ou par le règlement (Conseil supérieur de la fonction
publique, comité interministériel des services sociaux des administrations de
l'Etat, comités techniques paritaires, commissions administratives paritaires,
comités d'hygiène en de sécurité), mais encore à l'occasion de contacts directs
entre les autorités hiérarchiques responsables, à tous les niveaux, et les
délégués des syndicats ou des sections syndicales que les syndicats jugent
opportun de créer.
J'insiste donc tout particulièrement pour que toutes
les autorités responsables se prêtent de la manière la plus large possible à la
concertation, soit en accordant des audiences qui leur sont demandées par les
syndicats ou les sections syndicales, soit en prenant l'initiative de consulter,
sous la forme la plus appropriée, les représentants des syndicats ou des
sections syndicales.
Ces audiences doivent avoir lieu régulièrement et
traiter non seulement des problèmes immédiats des personnels mais aussi des
problèmes généraux ou particuliers du service, ceci en vue de favoriser
l'information des personnels par le biais de leurs représentants et d'associer
le plus possible ces derniers aux décisions de l'administration. Ainsi devront
s'instaurer dans la fonction publique de nouvelles relations ayant pour but de
rechercher un accord entre les organisations syndicales et l'administration
avant que celle-ci ne prenne la décision.
Doivent notamment faire
l'objet d'une concertation approfondie toutes les difficultés que sont
susceptibles d'engendrer l'application des dispositions du décret n° 82-447 ou
de la présente circulaire et, d'une manière plus générale, l'exercice du droit
syndical par les agents de l'Etat.
Les services de la direction générale
de l'administration et de la fonction publique (bureau FP/3) sont à votre
disposition pour vous fournir toute précision supplémentaire à propos de
l'exercice du droit syndical dans la fonction publique.
Ils devront être
tenus informés de tous les projets de circulaires ministérielles qui seraient
envisagées pour l'application du décret n° 82-447.
Paris, le 18 novembre 1982.
Le Ministre
délégué auprès du Premier ministre,
chargé de la fonction publique et
des réformes administratives,
ANICET LE
PORS.